浅议合作创新采购方式的风险管控
科技是第一生产力，进入21世纪以来，全球各国间的科技竞争日益激烈，我国坚持独立自主加大科技创新力度，在众多高科技领域取得前所未有的突破，然而在芯片、发动机、材料、数控机床、工业软件等领域仍然存在短板，国产化率不高，一些关键零部件、关键装备和关键系统依赖国外，成为制约我国科技创新发展的瓶颈。

为加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持科技创新，2024年6月1日，《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文）正式施行，明确了政府采购合作创新的方向，标志着我国政府采购支持科技创新在机制上的新突破。

合作创新采购将成为科技创新高质量发展的强大动力，可以有效激发市场主体的创新动力。合作创新采购不仅是对现有政府采购流程的优化和创新，还是采购活动中新的机遇和挑战，然而，合作创新采购也伴随着风险，13号文中，“风险”一词在八条规定中一共出现了10次，笔者总结分析后认为，13号文明确了一个基本原则和三道风险控制关口。

一是明确共担风险的基本原则。第一章总则第二条明确规定，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动；第五条规定，合作创新采购应当建立合理的风险分担与激励机制。

总则通过上述3处“风险需知”，为合作创新采购活动定下了共担风险的基本原则。合作创新采购意味着采购人和供应商共担风险与收益，共同面对合作的不确定性，共同承担研发和创新过程中的风险。不同于以往的由采购人占据主导地位、大包大揽的传统采购方式，合作创新采购方式更为灵活、高效和协同，其旨在构建采供双方合作的机制，建立互利共赢的伙伴关系，采购人和供应商由从前单纯的甲方乙方关系，转变成合作伙伴关系，二者通过共享资源和收益，共担风险和成本，合作推动创新产品的研发，从而实现采购目标。

二是明确采购人的风险控制点。第二章需求管理第九条中明确规定，采购人应当按照有利降低研发风险的要求设定供应商的资格条件；第十二条还规定，采购人制定采购方案时应包括研发风险分析和风险管控措施。

第二章需求管理通过明确规定采购人的3个“风险”控制点，要求采购人在设定供应商资格条件、制定采购方案等采购需求管理的源头开展风险管控，采购人应跳出固有的采购思维模式，以开放和包容的姿态寻求最佳的合作伙伴，确保采购需求的制定符合降低采购过程中的风险的要求。

三是明确供应商的风险控制点。第三章订购程序第二十条明确规定，供应商的研发方案应包括可能出现的影响研发的风险及其管控措施；第二十一条规定，谈判小组与供应商谈判的内容应包括研发合同改造中可能出现的风险及其管控措施。

第三章订购程序通过明确规定供应商的2个“风险”控制点，要求供应商参与合作创新采购时，应做好研发失败以及承担相关损失的准备，其应对可能出现的风险做出有效的评估，并提出相应的有效的管控措施。同时，在谈判过程中加强风险管控，对供应商提出了有关可能出现的“风险及其管控措施”的谈判的要求，评审专家应就相关风险及其管控措施与供应商进行谈判，达成切实可行的风险管控措施。

四是明确合同履约的风险控制点。第五章研发合同管理第三十条明确规定，研发合同应包括合同履行中可能出现的风险及其管控措施；第三十二条规定，预留份额专门面向中小企业的合作创新采购项目，联合协议或者分包意向协议应当明确按照研发合同成本补偿规定分担风险。

第五章研发合同管理通过明确采购人和供应商双方在采购合同履约中的2个“风险”控制点，要求采供双方在合作创新采购活动中严格控制合同风险，应在采购合同中明确可能出现的风险及其管控措施，特别强调要保障中小企业参与合作创新的权益，确保顺利完成合作创新采购履约。

由此可见，风险管控在合作创新采购活动中极为重要，13号文以采购人和供应商共担风险基本原则为基础，从采购需求管理、订购程序和研发合同管理等三个方面，精心设置了三道风险管控制度性关口，只有加强制度性的管控、采购当事人依法依规加大风险管控执行力度，方能最大限度降低合作创新采购的风险，杜绝发生浑水摸鱼虚假创新、损害国家和社会公共利益的现象。

笔者认为，通过政府采购合作创新采购这一新型采购方式，加强采购人与市场主体的合作，管控并降低采购风险，引导创新资源高效配置，激发市场主体创新活力，可有效提升全社会的研发能力和国家创新体系整体效能，提高原创性科研成果的产出质量，加快推动科技成果转化为新质生产力肖忠桦 曹逸 柯斗保 刘云