海南全岛封关重塑政采新格局

■ 本报记者 郑杨

2025年12月18日，海南自贸港将迎来历史性时刻——全岛封关运作，进一步扩大高水平开放。

国家发展改革委副主任王昌林近日在国新办举行的新闻发布会上表示：“封关不是封岛，而是要进一步扩大开放。”其制度将围绕“一线”放开、“二线”管住、“岛内自由”构建。

作为优化公共资源配置、塑造公平高效市场环境的重要制度杠杆，海南政府采购制度也将迎来前所未有的深度调整与重大机遇。

“海南全岛封关是海南自贸港开放发展新阶段的开始，是我国进一步扩大开放的重要举措，在我国对外开放史上具有里程碑意义。同时，海南全岛封关也会给政府采购制度带来新机遇。”中央财经大学教授姜爱华对记者表示。

政策红利涌动

开放保护双轨求衡

在上述新闻发布会上，财政部副部长廖岷表示，与封关运作前的政策相比，货物税收政策有三个方面明显变化：一是“零关税”商品覆盖面显著提高，二是享惠主体范围明显扩大，三是政策的限制条件进一步放宽。

“这一政策正成为撬动政府采购变革的关键支点。”姜爱华指出，“一线”进口的“零关税”商品税目比例将由21%提高至74%，其中覆盖医疗器械、高端装备、精密仪器等政府采购高频品类，在岛内享惠主体之间可以在免进口税收条件下进行流通，加工增值达到30%的可免关税销往内地。这意味着有更多的国际供应商会进入我国政府采购市场，为政府采购带来利好。

中国政法大学法与经济学研究院副教授谢尧雯接受记者采访时表示：“事实上，加工增值货物内销免关税政策自2021年7月起即在洋浦保税港区开展试点。经过4年的实践探索，该政策已历经多次优化调整。相较于现行试点政策，封关后的新政策在四个方面实现显著升级：一是放宽企业享惠准入门槛，二是扩大进口料件适用范围，三是优化加工增值核算方式，四是拓展加工增值累积应用场景。这些制度创新将实质性扩大政策受益面，有效增强海南自由贸易港对生产型企业的投资吸引力。”

值得注意的是，根据《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》的规定，在海关特殊监管区域内生产加工（含采用进口料件）并销往境内其他地区的产品，在政府采购中不被认定为进口产品。“这表明国际企业通过在海南设立外资企业，既可享受零关税和加工增值税收减免的政策组合优势，又能使其产品在政府采购中获得‘国货’身份认定，从而全面参与全国政府采购市场竞争。这不仅能够提升国际资本投资海南的积极性，还将通过鲶鱼效应促进政府采购市场良性竞争。”谢尧雯表示，封关政策对于提升政府采购市场资源配置效率的辐射功能也值得关注：一方面，国内供应商可通过在海南设立分支机构或与岛内企业建立战略合作，借助税收优惠和供应链效率提升其参与政府采购市场的竞争优势；另一方面，市场竞争压力的传导也会倒逼本土企业加速技术升级迭代。

“封关意味着可能吸引更多外商来海南投资建企业。如此一来，我们需考虑是否要将海南省政府采购全面开放给外商企业、哪些中国企业有竞争力、哪些领域更需要进行保护等问题。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共资源交易研究中心主任王丛虎告诉记者。

封关后海南政府采购市场向国际开放，如何平衡本土产业保护与国际公平竞争，也成为业内关注的核心问题。

谢尧雯认为，海南自由贸易港作为中国对接国际高标准经贸规则的试验田，可通过政策调整推动与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）规则的主动对接与先行先试，平衡政府采购开放水平与本土企业利益保护。

面对这些需控制的平衡点，她认为，可考虑建立政府采购市场开放影响监测平台，实时跟踪外资企业或进口产品在各行业的中标比例。对过度依赖外资的重要领域，可启动临时调整机制，但要尊重CPTPP的透明度要求，提前公示并说明理由。

“开放是手段而非目的，核心在于满足政府采购的功能需求。”王丛虎提出，“政府采购应渐进式向这些进口商品开放。除国外高新科技产品或者急需产品外，我们在采购其他类型的产品或服务时至少要保持本土与国外公平竞争，在节约资金、促进竞争的同时，推动科技创新。”

走出海南路径

打造特色市场的“压力测试”

全岛封关制度落地后，海南全岛将成为“海关监管特殊区域”，实施以“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”为基本特征的自由化便利化政策制度。

国际关系学院教授赵勇表示，海南自贸港作为深化改革开放的战略窗口，同时也可以成为“政府采购制度改革压力测试区”，其核心价值在于为破解政府采购中的深层次矛盾提供可控的实验场。海南的特殊性在于其“境内关外”的监管框架和自贸港政策赋予的先行先试权，这使其能承担其他地区难以企及的试错成本。

“这也将对政府采购的监管智慧提出更高要求。”王丛虎告诉记者，“一线放开”意味着政府采购需接受自贸港内多元化供应商，并严格遵守国际经贸规则。“二线管住”则明确，政府采购开放仅限于自贸港内的采购主体与项目，超出范围则必须遵循全国性政府采购法规。

“同时，考虑到封关后的自贸港全面开放，各类企业或商品渐次涌入，必然带来政府采购市场的结构性变化。我认为，封关政策势必推动形成海南特色的政府采购市场。”王丛虎说。

“我们可以大胆探索，打造海南特色路径。比如，可以采购国际前沿但尚未在国内注册的药品和器械，同时配套‘带药离岛’的严格追踪监管。这就是在开放引入与风险管控之间寻找精确的平衡点。”赵勇表示，还可以通过设定“梯度开放清单”，对民生基础领域保留本土保护比例，对高端服务业全面开放，力求在引入国际竞争的同时，催化本土产业升级。

破题开放深水区

在挑战与机遇中找到更优解

姜爱华表示，海南全岛封关给政府采购制度带来发展新机遇的同时，也会带来挑战。从政策张力上看，本土保护和市场开放之间的关系需要进一步协调，构建统一大市场以及新发展格局之间的关系需要妥善处理。这些都需要政府采购制度进行相应改革。

“值得注意的是，国务院近日印发《关于做好自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放试点措施复制推广工作的通知》，对自由贸易试验区政府采购提出了更高的透明度、公平竞争及非歧视性要求。随着封关政策的实施，海南自由贸易港的开放范围更广、开放程度更深，远超其他自由贸易试验区。基于此，在海南自由贸易港积极落实通知要求并主动对接更多国际经贸规则，将有助于我国在国际经贸规则制定中掌握主动权，提升国际竞争力。”谢尧雯指出。

“海南的探索肩负着为国家整体制度演进探路和生成解决方案的责任。”赵勇认为，无论是验证跨境电子招标的效率与安全，还是摸索绿色采购成本与环保目标的兼顾路径，其经验都将转化为可复制、可推广的制度工具包。这些在特定场景下形成的创新方案，如人民币跨境结算协议范本、动态调整的本土产业保护机制等，未来将为国内其他区域乃至参与国际规则对话提供宝贵的经验。

赵勇表示，海南的压力测试，本质是在国家层面试图回答：如何在全球化背景下，构建一个既高效开放又安全可控、既能激发市场活力又能维护公平正义的现代政府采购制度体系。这里产生的不是最终答案，而是通向更优解的关键方法和经验接口。